Mettre l'ODD 16.3 au service de l'État de droit et de l'accès à la justice : Mesurer les progrès dans les États fragiles et touchés par un conflit

Dans les États fragiles et touchés par un conflit (EFC), comment accroître l'accès à la justice et à l'état de droit d'une manière qui bénéficie aux laissés-pour-compte les plus éloignés, conformément aux aspirations de l'Agenda 2030 pour le développement durable, et mesurer les progrès accomplis en cours de route ? Cette question a été abordée lors d'un événement public au Palais de la Paix à La Haye le 28 septembre et d'une table ronde ultérieure organisée par l'Institute for Economics & Peace (IEP) et accueillie à l'Institute for Global Justice de La Haye les 28 et 29 septembre [1]. Les deux événements ont réuni des représentants des pays du g7+ [2] - Sierra Leone, Afghanistan et Liberia -, des membres du Secrétariat du g7+ basé au Timor-Leste, des représentants de haut niveau de l'IEP, de l'Oslo Governance Centre et de l'International Development Law Organization, ainsi que des décideurs politiques, des praticiens et des chercheurs basés à La Haye.

Conditions pour progresser sur la voie de la paix et du développement

Depuis que les OMD ont été adoptés en 2000, la réflexion sur la mesure du développement a évolué, notamment pour s'intéresser aux facteurs qui font partie intégrante du développement plutôt que de se focaliser sur les résultats du développement.  L'une des principales conclusions de l'examen des progrès accomplis dans la réalisation des OMD est que les conflits et la violence ont gravement affecté les progrès réalisés en matière de développement dans de nombreux pays. Les pays à faible revenu et les pays à faible revenu et à faible revenu ont enregistré des niveaux de réalisation des OMD beaucoup plus faibles. C'est pour cette raison en particulier que les pays du g7+ (ainsi que d'autres partenaires du Dialogue international sur la consolidation de la paix et le renforcement de l'État) ont fait activement pression pour l'inclusion de l'ODD 16[3] dans le cadre du Programme de développement durable à l'horizon 2030.

L'idée commune qui sous-tend l'ODD 16 est que les progrès en matière de paix et de développement dépendent de la création de sociétés inclusives dans lesquelles l'État de droit et les droits de l'homme sont respectés. Si la cible 16.3 de l'ODD sur l'État de droit et l'accès à la justice traduit bien cette ambition, le défi à long terme consiste à déterminer comment les progrès seront mesurés et à veiller à ce que le suivi renforce à son tour l'État de droit et l'accès à la justice pour les détenteurs de droits.   

Des indicateurs qui mesurent le progrès, ou non ?

Il existe généralement deux façons de mesurer les progrès réalisés par les pays : dans le temps et par rapport à d'autres pays. Malgré les caractéristiques multidimensionnelles d'un concept aussi vaste que l'État de droit, seuls deux indicateurs ont été identifiés à ce jour par le groupe d'experts interinstitutions sur les indicateurs des objectifs du Millénaire pour le développement (IAEG-SDGs). En revanche, l'État de droit des Nations unies emploie 135 indicateurs. Le premier indicateur de l'ODD 16.3 (16.3.1) est le taux de signalement des crimes, qui vise à mesurer la proportion de victimes de violence ayant déclaré être victimes. Le deuxième indicateur officiel (16.3.2) mesure les détenus non condamnés en pourcentage de la population carcérale totale d'un pays. Ce dernier est en fait l'un des trois indicateurs adoptés conjointement par les pays du G7+ pour le suivi de l'ODD 16.

De nombreux experts, y compris ceux présents lors des deux événements, craignent que les deux indicateurs de l'ODD 16.3 soient trop étroits et ne reflètent pas suffisamment les progrès réels en matière d'État de droit et d'accès à la justice.  Une autre préoccupation est le manque de données officielles.  Un récent audit global des progrès réalisés par l'IEP sur les indicateurs disponibles de l'ODD 16 a révélé qu'il n'existe pas de données officielles comparables sur le taux de signalement des crimes. Sur une note plus optimiste, le même rapport a constaté que le pourcentage du total des détenus qui n'ont pas encore été condamnés est disponible pour 146 pays. Ces questions reflètent les préoccupations relatives à la mesure de l'ODD 16 dans son ensemble. Le rapport susmentionné de l'IEP a conclu que les données comparables pour mesurer l'objectif 16 sont encore insuffisantes pour de nombreux indicateurs et pays. Huit des vingt-deux indicateurs disposent de données pour moins de 50 % des pays, tandis que sept seulement disposent de données pour plus de 90 % des 163 pays du monde. La couverture des données est particulièrement faible dans le FCAS en raison d'une plus faible capacité statistique.  comprehensive global audit of progress on available SDG16 indicators by IEP 

De nombreux experts, y compris ceux présents lors des deux événements, craignent que les deux indicateurs de l'ODD 16.3 soient trop étroits et ne reflètent pas suffisamment les progrès réels en matière d'État de droit et d'accès à la justice.  Une autre préoccupation est le manque de données officielles.  Un récent audit global des progrès réalisés par l'IEP sur les indicateurs disponibles de l'ODD 16 a révélé qu'il n'existe pas de données officielles comparables sur le taux de signalement des crimes. Sur une note plus optimiste, le même rapport a constaté que le pourcentage du total des détenus qui n'ont pas encore été condamnés est disponible pour 146 pays. Ces questions reflètent les préoccupations relatives à la mesure de l'ODD 16 dans son ensemble. Le rapport susmentionné de l'IEP a conclu que les données comparables pour mesurer l'objectif 16 sont encore insuffisantes pour de nombreux indicateurs et pays. Huit des vingt-deux indicateurs disposent de données pour moins de 50 % des pays, tandis que sept seulement disposent de données pour plus de 90 % des 163 pays du monde. La couverture des données est particulièrement faible dans le FCAS en raison d'une plus faible capacité statistique.  comprehensive global audit of progress on available SDG16 indicators by IEP 

Défis méthodologiques et pratiques

La mesure de l'ODD 16.3 pose également de nombreux défis méthodologiques et pratiques complexes. Par exemple, les données collectées sur la victimisation par le biais d'enquêtes en Sierra Leone et au Libéria ont montré qu'il était difficile de comparer les taux de sous-déclaration. Des taux différents pourraient refléter un manque de confiance dans les autorités ou des différences culturelles, même au niveau infranational. Il peut s'agir d'une compréhension divergente de ce qu'est un comportement qui constitue un crime ou d'une culture qui consiste à ne pas signaler les griefs. À l'heure actuelle, les offices nationaux de statistiques, qui sont responsables de la collecte des données officielles, ne semblent pas disposer des capacités technologiques, financières et humaines nécessaires et suffisantes pour collecter et analyser les données.

En outre, les pays manquent d'« espace » au niveau local pour que les citoyens et les acteurs de la société civile puissent jouer un rôle dans le contrôle indépendant, par exemple en mesurant la corruption. En l'absence d'une définition claire de la corruption et d'un système de signalement adéquat et sûr, il est peu probable que les gens se manifestent, comme l'ont montré les enquêtes menées auprès des citoyens au Liberia.

Politiques et perceptions différentes autour des données

Les données sont intrinsèquement politiques, surtout en période électorale. Pour protéger les intérêts nationaux, la collecte des données et la publication des résultats sont généralement soumises à la validation des autorités nationales. Cela rend les comparaisons entre pays difficiles, car un certain niveau d'harmonisation est nécessaire du point de vue de la mesure des données au niveau international. L'harmonisation permet non seulement d'effectuer des comparaisons, mais aussi de renforcer la responsabilité des responsables.

Si les données doivent être validées au niveau national et harmonisées au niveau international, elles doivent également être acceptées au niveau local, c'est-à-dire par la population. Cela signifie que les données saisies doivent être pertinentes pour les citoyens d'un pays afin d'obtenir leur légitimité. Cependant, les indicateurs peuvent être biaisés lorsqu'ils sont basés sur des perceptions. Par exemple, « l'accès à la justice » a des significations différentes selon les contextes et les cultures, tant en termes d'« accès » que de type de justice, qui peut être rétributive, réparatrice, informelle ou une combinaison de plusieurs types, en particulier dans les pays touchés par un conflit qui héritent souvent de systèmes de justice pluralistes et d'une composition de mécanismes destinés à combler les lacunes au niveau communautaire.

Résumé et prochaines étapes

Les grandes lignes de ces préoccupations démontrent une dissonance importante entre les exigences internationales et les réalités auxquelles les FCAS sont confrontés sur le terrain. Ce décalage peut être observé dans le cadre plus large de l'ODD 16. Par exemple, on demande à l'Afghanistan de suivre et de mesurer les progrès réalisés en ce qui concerne les indicateurs relatifs à l'État de droit et à l'accès à la justice, alors qu'il est occupé par des questions de sécurité, notamment la lutte contre le terrorisme, la drogue et les interventions étrangères, pour lesquelles il n'existe pas d'indicateurs à l'heure actuelle. Ces priorités contextualisées qui figurent en bonne place à l'ordre du jour de nombreux pays du g7+ sont absentes du cadre de l'ODD 16, mais doivent en fin de compte être réconciliées aux niveaux conceptuel et opérationnel si l'on veut que le suivi et l'établissement de rapports sur l'Agenda 2030 reçoivent l'attention et le soutien nécessaires dans ces pays.  

Pour relever ce défi particulier, le g7+ et la Plateforme de la société civile pour la consolidation de la paix et le renforcement de l'État affirment que, dans le cas de l'Afghanistan, les résultats de sa propre évaluation de la fragilité devraient être pris en compte au moment de s'engager dans l'actualisation de l'Agenda 2030, avec une pertinence particulière pour la priorisation de l'action et les moyens de vérification. En d'autres termes, il est impératif de comprendre, d'obtenir un soutien international et de suivre les liens et les synergies entre l'évaluation de la fragilité et la mesure de l'ODD 16. L'établissement d'un lien entre les deux peut permettre de mieux informer les plans de développement nationaux et, plus profondément, les transitions pour sortir de la guerre et de la violence.

Ainsi, les pays du G7+ sont encouragés à développer des indicateurs localisés à partir de leurs évaluations de la fragilité, qui peuvent compléter les indicateurs globaux de l'ODD 16. Cela nécessite une mise en contexte des indicateurs et une compréhension commune des définitions et des méthodologies utilisées

Pour que les mesures soient pertinentes au niveau national et comparables au niveau international, les méthodologies de collecte des données et les indicateurs doivent être uniformes et harmonisés entre les pays du G7+. Cet équilibre entre ce qui est pertinent pour ces pays et la garantie que les données répondent aux normes internationales peut être atteint en parvenant à un accord sur la manière dont les données sont collectées, vérifiées, enregistrées et partagées.

En conclusion, les aspects multidimensionnels de l'État de droit et de l'accès à la justice restent difficiles à appréhender au moyen d'indicateurs globaux uniquement. Cet article a fait valoir que nous devons aborder l'État de droit et l'accès à la justice comme une entreprise culturelle. Pour déterminer la meilleure façon de mesurer l'ODD 16.3, il faut adopter une approche multipartite et s'appuyer ainsi sur l'approche plus participative qui a présidé à la conception des ODD par rapport aux OMD. Une telle approche n'est pas seulement importante pour des raisons techniques et politiques. En tant que processus, elle a le potentiel de renforcer les institutions et de promouvoir la paix et l'inclusion au sein des sociétés, ce qui est après tout l'objectif de l'ODD 16.

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[1] L'événement public et la table ronde intitulés « Making SDG 16.3 Work for the Rule of Law and Access to Justice - Measuring Progress in Fragile and Conflict-affected States » ont été organisés par l'Institute for Economics & Peace en collaboration avec The Hague Institute for Global Justice, Cordaid/Civil Society Platform for Peacebuilding and Statebuilding, Hague University of Applied Sciences, Humanity X, Carnegie Foundation et avec le soutien de la Knowledge Platform for Security and Rule of Law et du ministère néerlandais des Affaires étrangères. Suite à la table ronde de La Haye, des représentants de l'IEP et de Cordaid/Civil Society Platform for Peacebuilding and Statebuilding, ont présenté les résultats lors d'une table ronde de la Fédération mondiale des associations pour les Nations Unies organisée SDG16 + Annual Showcase Forum à Tbilissi/Géorgie le 31 octobre 2017. 

[2] Le g7+ est une association volontaire de pays qui sont ou ont été touchés par un conflit et qui sont maintenant en transition vers la prochaine étape de développement. 

[3] Promouvoir des sociétés pacifiques et inclusives pour un développement durable, assurer l'accès à la justice pour tous et mettre en place des institutions efficaces, responsables et inclusives à tous les niveaux.

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Article de blog par Marcel Smits, David Connolly et Peter van Sluijs.